Мейер Д.И. Русское гражданское право
Понятно, что образ действия при заключении договоров от лица казны может быть одинаков и при разнородных договорах, точно так же, как и частное лицо при заключении различных договоров может руководствоваться одними правилами, одними соображениями. Не нужно упускать из виду, что хотя принадлежности договоров и юридические отношения, возникающие по ним, отчасти определены законодательством, но этого недостаточно для ограждения лица от ущерба, какой может принести ему заключение любого договора. Так, купля-продажа может быть заключена вполне законно, но все-таки может оказаться, что покупщик сделался жертвой обмана или продавец ошибся в расчетах. Кроме соблюдения условий, установленных законодательством для действительности договора, заключение его требует еще осмотрительности, соображения со стороны контрагента, чтобы не быть вовлеченным в обман или не впасть в ошибку и не подвергнуться ущербу. Эти-то меры благоразумия, предосторожности законодательство и излагает главным образом в Положении о казенных подрядах и поставках, делая их обязательными для органов казны, ибо сами они не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу.
Только некоторые определения законодательства относятся к самому существу договоров, и, конечно, эти определения относятся также к подрядам и поставкам, заключаемым между частными лицами. Но если правила, определяющие образ действия органов казны при заключении договоров, как сказано, не касаются существа договоров и относятся к области государственного права как определения административные, то в законах гражданских им почти нет и места. Действительно, в каждом государстве заключаются от лица казны подряды и поставки, и заключаются в весьма значительном количестве, но гражданские кодексы других государств не представляют нам особых отделов, в которых излагались бы определения о казенных подрядах и поставках. Поэтому и для науки гражданского права определения эти, собственно, не имеют интереса. Однако хотя бы вкратце следует ознакомиться с этими определениями в силу той важности, которая придается участию казны в договорах, значению самих договоров, встречающихся на каждом шагу.
Для более удобного обозрения сведем эти определения к трем группам, соответственно трем понятиям, которыми они вызываются.
А. Первую группу составляют определения, вызванные соображениями казенного интереса, желанием законодательства, чтобы работы, имущества доставлялись казне по подрядам и поставкам с наименьшими жертвами с ее стороны. Для этого устанавливает законодательство следующие меры.
а) Гласность заключения договоров подряда и поставки: о намерении казны вступить в тот или другой договор каждый раз объявляется печатно, смотря по сумме, на какую предполагается договор, или только в местных губернских ведомостях, или, кроме того, в ведомостях смежных губерний, или даже в столичных, чтобы привлечь большее число лиц, которые желали бы заключить договор[1151]. Впрочем устанавливаются и некоторые ограничения относительно заключения договоров с казной, также вызванные финансовыми соображениями. Например, заключение подряда и поставки в некоторых случаях считается предприятием промышленным, и тогда право на заключение договора ограничивается постановлениями о торговых правах по гильдиям[1152].
b) Производство торга и переторжки предварительно заключению договора: кто предложит на переторжке более выгодные для казны условия, тот и избирается для заключения договора[1153]. Но, разумеется, и казна со своей стороны должна выставить условия, на которых она желает заключить договор[1154]. Нет надобности обозначать и цену договора – определение ее может быть предоставлено самим торгующимся, но необходимо предварительно оговорить другие условия договора, например, относительно количества и качества предметов, срока поставки или подряда и т.п.[1155] Впрочем чаще всего казна заблаговременно объявляет и цену, за какую согласна заключить договор. Если казна имеет в виду заключить договор поставки, то заранее определяет цену, выше которой не согласится заключить договор, и на торге обыкновенно эта цена понижается, так как она определяется справочной ценой предметов, которая обыкновенно довольно высока[1156].
c) Производство торга посредством личных торгов и запечатанных объявлений[1157] – вещь очень простая: обыкновенно тот, кто желает участвовать в торгах, должен явиться лично в присутственное место, которое производит торги, или прислать поверенного. Но иногда лицу не нужно ни самому являться, ни присылать поверенного – ему предоставляется объявить письменно, например, через почту, условия, на которых оно готово вступить в договор с казной, и это объявление должно быть доставлено в запечатанном конверте.
В назначенное время изустный торг производится обыкновенным порядком, за ним следует переторжка. Когда она заканчивается, вскрывается запечатанное объявление. И если оказывается, что оно (или которое-либо из запечатанных объявлений, если их несколько) представляет для казны более выгодные условия, нежели оказались результатом переторжки, то лицо, от которого получено объявление, и избирается к заключению договора.
Итак, запечатанные объявления дают возможность отсутствующим принять участие в торге и без присылки поверенного, следовательно расширяют круг конкурентов, тем увеличивая шансы на более выгодное для казны заключение договора. Быть может, с распространением телеграфов казна воспользуется и ими как средством для заключения подрядов и поставок на более выгодных для себя условиях. Но запечатанные объявления допускаются не всегда, а только когда предполагается заключение договора на более значительную сумму: законодательство имеет в виду, что при заключении договора на значительную сумму, быть может, мало найдется конкурентов между наличными купцами, потому что значительных капиталистов везде менее, нежели незначительных, и поэтому есть потребность расширить круг торгующихся лиц дозволением участия в торге посредством запечатанных объявлений, тогда как при заключении договора на сумму не столь значительную достаточно конкуренции и между наличными торгующимися. Кроме того, законодательство не допускает со стороны наличных торгующихся понижения цены подряда или поставки по вскрытии уже запечатанного объявления. Тем самым оно имеет в виду подстрекнуть наличных торгующихся к большей уступчивости, так как до вскрытия объявления они могут думать, что условия его более выгодны для казны и, следовательно, если они не сделают возможно большей уступки, то, быть может, будут устранены от участия в договоре.
В иных же случаях торг производится исключительно посредством запечатанных объявлений, без торгов изустных. Так бывает обыкновенно, когда операция простирается на весьма значительную сумму, так что нельзя рассчитывать, чтобы на изустные торги явилось большое число капиталистов. Тогда информация о желании казны заключить договор публикуется по всему государству, и капиталисты приглашаются выставить свои условия посредством запечатанных объявлений[1158]. В то же время и казна назначает цену, за какую готова заключить договор, и пока также скрывает ее в запечатанном конверте. В определенное время, в названный день и час, когда прием запечатанных объявлений при известных церемониях объявляется прекратившимся, полученные объявления вскрываются, и предприятие остается за тем лицом, которое предложило низшую цену, если эта цена не выше определенной казенным управлением и значащейся в особом, запечатанном конверте[1159]. Если же и низшая цена неудовлетворительна, то торг считается несостоявшимся.
Законодательство определяет, чтобы только в последнем случае, т. е. когда все предложенные цены неудовлетворительны, цена, назначенная казной, объявлялась явившимся ко времени вскрытия запечатанных объявлений, тогда как если низшая из предложенных цен выгодна для казны, пакет, в котором значится казенная цена, немедленно по вскрытии подлежит уничтожению. Это объясняется тем, что в первом случае законодательство имеет в виду устранить сомнение в произволе тех лиц, которые представляют казну; во втором же, когда условия, предложенные торгующимися, быть может, значительно превосходят расчеты и надежды казны, в ее интересе не обнаруживать этого, ввиду заключения в будущем подобных договоров[1160].
d) Обеспечение подрядов и поставок, заключаемых казной. Большей частью договоры казны обеспечиваются залогом; по некоторым только договорам допускается поручительство, особенно поручительство обществ по договорам, заключаемым их членами относительно предметов своего промысла. Имущества принимаются в залог самые разнообразные: земли, строения, денежные капиталы, билеты кредитных установлений и даже акции некоторых промышленных компаний[1161]. Величина залога соразмеряется с суммой предприятия и должна составлять 1/3 – 1/10 цены подряда или поставки, а если предприятие рассчитывается на несколько лет, то величина залога соразмеряется с годичной суммой договора[1162]. Точное определение той части цены договора, которая должна быть обеспечена залогом, зависит от усмотрения лица или места, представляющего казну, и заранее высказывается в кондициях. Но иногда уже по окончании торга делается сбавка обеспечения: тогда как в кондициях требуется залог на 1/3 цены договора, по окончании торга требование залога понижается до 1/5 или даже до 1/10 цены договора. Собственно говоря, тут нет ничего неблаговидного, так как потребность обеспечения договора, следовательно, мера обеспечения, зависит от личности контрагента. Но сбавка требуемого обеспечения представляется действительно неблаговидной, когда выражает пристрастие к контрагенту, что и бывает иногда: величина требуемого обеспечения устраняет многих от участия в торге, а между тем избранному лицу сообщается под рукой, что впоследствии будет сделана сбавка, и лицо это при меньшей конкуренции выговаривает довольно высокую цену.
e) Различные пособия обеспечиваются контрагентам со стороны казны[1163]: если лицо, вступающее в договор с ней, может рассчитывать, что получит то или другое пособие при исполнении договора, то, конечно, оно может согласиться и на большее понижение цены договора. Например, в распоряжении казенного места находятся люди, которые могут быть полезными поставщику или подрядчику при исполнении договора: казенное место может обещать ему помощь людьми. Или в распоряжении казенного места есть помещения, которые могли бы пригодиться контрагенту: они могут быть предоставлены ему как пособие.
Но самое обыкновенное пособие со стороны казны состоит в выдаче контрагенту задатка; по заключении договора контрагент получает некоторую часть (до половины) следующей ему оплаты вперед, что и составляет задаток. Но если казна требует обеспечения по договору, то тем более, конечно, потребует обеспечения по задатку: действительно, от контрагента требуется при получении задатка, сверх обеспечения по договору, еще залог для обеспечения задатка, равный по ценности величине задатка, – «рубль за рубль», как говорится технически[1164]. Тем не менее получение задатка для контрагента очень выгодно, потому что он получает наличные деньги, которыми может оперировать, и притом без процентов, тогда как в залог он может представить, например, недвижимое имущество или акции какой-либо промышленной компании – словом, имущество, не представляющее удобства денежного капитала.
Конечно, в интересах казны – указать на пособия, какие может предоставить она, в самих кондициях: тогда и лицо менее состоятельное может решиться на участие в торге, следовательно для казны более шансов на выгодное заключение договора. Но практика нередко грешит против этого: бывает, что члены присутственного места, представляющего казну, желают дать подряд или поставку именно такому-то лицу и, чтобы устранить других конкурентов, стараются изложить кондиции как можно суровее, чтобы другие не совались со своими предложениями; а избранный знает, что кондиции не будут так суровы, а по окончании торга будет сделана сбавка в сумме обеспечения, будут предоставлены пособия и т. п. Разумеется, такого рода тактика не ведет к охранению казенного интереса и предосудительна, даже преступна; но мы говорим только, что она встречается.
B. Вторую группу законодательных определений о казенных подрядах и поставках составляют вызванные представительством казны как юридического лица посредством присутственных мест и должностных лиц, воля которых предполагается волей казны. Это диктует потребность установить подробные правила для действия присутственных мест и должностных лиц при заключении договоров подряда и поставки, определить их ответственность и принять меры предосторожности против возможных злоупотреблений. Сюда входят определения о местах и лицах, имеющих право заключать от имени казны подряды и поставки, ограничения, полагаемые для этих мест и лиц. Так, главным местом в губернии, заключающим от имени казны подряды и поставки, считается казенная палата как непосредственный представитель имущественной стороны государства, казны. Но казенная палата – не единственный представитель казны по подрядам и поставкам[1165]. Вообще, можно сказать, что каждое присутственное место, каждое казенное учебное заведение по тем или другим потребностям может быть поставлено перед необходимостью прибегнуть к подряду или поставке. И действительно, каждое из них, более или менее, заключает эти договоры от имени казны на основании общих правил о казенных подрядах и поставках или особого положения, данного для того или другого присутственного места. Но во многих случаях заключение договора предполагает еще разрешение его со стороны высшего места или лица, так что после торга и переторжки (или по определении наивыгоднейших для казны условий договора посредством запечатанных объявлений. – А. Г.) место, производившее торги, испрашивает утверждения их у высшего начальства. Последнее предварительно рассматривает, правильно ли произведены торги, соблюдены ли надлежащим образом интересы казны, и по своему усмотрению утверждает торги или отказывает в их утверждении, так что может не утвердить и таких торгов, которые произведены совершенно правильно[1166].
Нужно обратить внимание на то, что при торгах возможны и нередко бывают случаи, что исполнены все формальности, соблюдены все меры, установленные для охранения казенного интереса, но тем не менее условия договора чрезвычайно невыгодны для казны. Например, между торгующимися легко может произойти стачка, особенно в небольших городах или в договорах, касающихся таких предметов, по которым мало конкурентов: в одном случае одни отступаются от торга и оставляют его за кем-либо из своей среды, в другом – другие, так что цена договора остается весьма высокой.
Вообще можно сказать, что торги – орудие обоюдоострое: если производить их как следует, без всяких задних мыслей, то они могут вести к той цели, с которой установлены; но они могут также привести к результату совершенно противному. И вот законодательство допускает, чтобы казна терпела ущерб по менее значительным договорам: тут, может быть, вред от проволочки, переписки будет более значительным, чем от какой-либо материальной потери. Но когда идет речь о договоре на значительную сумму, то законодательство уже не предоставляет заключение договора присутственному месту, производящему торги, а ставит его заключение в зависимость от высшего места или лица, предоставляя им нисколько не стесняться на этот счет, так что если они находят условия предполагаемого договора невыгодными для казны, то могут отказать в утверждении торгов по своему усмотрению и назначить новые на заключение того же договора или предоставить присутственному месту распорядиться хозяйственным образом, т. е. самому приобрести нужные предметы или услуги, без поставки или подряда[1167].
В положении точно определено, на какую сумму места и лица, представляющие казну, могут заключать подряды и поставки собственной властью, и на какую сумму могут утверждать торги те или другие начальствующие места и лица. Так, казенная палата может окончательно заключать подряды и поставки на сумму до 5 000 руб.; договоры же на сумму более значительную она представляет на утверждение начальства: губернатор утверждает торги на сумму до 10 000 руб., министр – до 30 000, и только Правительственному сенату предоставлено утверждать торги неограниченно, на любую сумму. Представительством казны посредством различных присутственных мест и должностных лиц объясняются также определения, которыми члены присутственного места, производящего торги, устраняются от всякого участия в договоре. Так, они ни прямо ни косвенно т. е. через подставных лиц, не могут участвовать в торгах, быть залогодателями за контрагентов, входить в какие бы то ни было сделки с подрядчиками и поставщиками. И даже если прежде торгов между членом присутственного места и кем-либо из торгующихся была заключена какая-то сделка, то каждый из них обязан заранее объявить о том присутственному месту, которое в подобном случае или устраняет такого члена от участия во всех действиях по заключению договора, или по крайней мере следит, чтобы он при торгах или вообще при заключении договора не оказал какого-либо незаконного влияния в пользу своего контрагента, не сделал ему какой-либо понаровки[1168].
C. Третью группу составляют постановления, также вызванные юридической личностью казны, клонящиеся к точному определению юридических отношений, возникающих по поставке или подряду. Тогда как частные лица большей частью сами определяют свои отношения по договору, сообразуясь только с теми ограничениями, которые установлены законодательством, юридические отношения казны по договорам определяются законодательством, ибо личность казны находится в безусловной зависимости от него, и только те действия уместны для казны, которые признает уместными законодательство. Так, законодательство дает точные и подробные правила относительно исполнения подряда и поставки, приобретения вещей поставляемых и производства работ. Если установлены образцы, которым должны соответствовать поставляемые вещи, то прием вещей, не соответствующих образцам, не допускается. Запрещается также принимать от поставщика или подрядчика деньги вместо вещей или работ, и вообще запрещаются всякие сделки между приемщиком и контрагентом[1169].
Но в особенности сюда относятся постановления на случай неисправности контрагента, и присутственные места не вправе отступать от них, тогда как частные лица могут определять последствия неисправности того или другого контрагента по своему усмотрению. Так, в случае неисправности поставщика или подрядчика на него налагается неустойка – ежемесячно 1/2% той суммы договора, на которую он оказался неисправным[1170]. В случае неисправности со стороны казны отвечают члены присутственного места, заключившего договор, так как только они могут быть виновными в неисправности по договору, а сама казна не может быть виновной[1171]. Далее точно определены случаи, в которых неисправность подрядчика или поставщика признается извинительной[1172]. Наконец, подробно определены действия присутственного места в случае неисправности контрагента[1173]: прежде всего залогодателям и поручителям предлагается исполнить договор вместо неисправного контрагента; при отказе же с их стороны присутственное место само заменяет неисправного контрагента, приобретает нужные ему вещи или производит работы хозяйственным способом, заключает новый договор подряда или поставки. И если при этом случится передержка против цены первого договора, она падает на неисправного контрагента и пополняется из залогов, выгода же достается казне.
Примечания:
[1151] Пол. подр., cт. 95–97.
[1152] Там же, cт. 2–10.
[1153] Ук. ист., cт. 105–113.
[1154] Условия эти называются обычно кондициями.
[1155] Пол. подр., cт. 91–93.
[1156] Справочная цена каждого предмета составляется городскими Думами по существующим на то правилам.
[1157] Пол. подр., cт. 171–177.
[1158] Пол. подр., ст. 141–170.
[1159] Объявления, почему-либо не удовлетворяющие требованиям, выставленным казной, считаются недействительными, и только объявления вполне действительные принимаются в соображение.
[1160] Но бывает и при изустных торгах, что казна до времени скрывает цену, на какую она готова заключить договор. Например, это бывает иногда при торгах на поставку казне провианта; казна затрудняется иногда назначить нормальную цену, за которую она согласна вступить в договор, потому что хлебная торговля не организована у нас рационально, и цена на хлеб устанавливается не вполне соответственно экономическим законам, а иногда и независимо от них. И вот казна предоставляет торгующимся определить цену; но если эта цена оказывается выше той, какую казна по своим соображениям может дать, то она отказывается от заключения договора.
[1161] При учреждении компании на акциях уставом ее всегда определяется, могут или не могут приниматься ее акции в залог по казенным подрядам и поставкам, и если могут, то – по какой цене.
[1162] Пол. подр., ст. 39.
[1163] Там же, ст. 27–36.
[1164] Там же, cт. 29.
[1165] Пол. подр., cт. 12, 13.
[1166] Пол. подр., cт. 117–140.
[1167] В большей части случаев, действительно, хозяйственный способ приобретения вещей или производства работ едва ли не заслуживает преимущества. Одно только при нем неудобно: казна ничем не обеспечивается относительно исполнения предприятия, но зато при некоторой добросовестности служащих казне обходится предприятие гораздо дешевле.
[1168] Пол. подр., cт. 11, прим.
[1169] Пол. подр., cт. 178–192.
[1170] Ук. ист., cт. 208.
[1171] Пол. подр., cт. 206.
[1172] Ук. ист., cт. 192–199.
[1173] Там же, cт. 192–220, 223–227.
