Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву

« Предыдущая |  Оглавление  | Следующая »

Положение о Госстрахе Союза ССР определило с достаточной ясностью круг источников страхового права и их соотношение между собой.

Ст. 4 Положения указывает, что операции государственного страхования производятся на основании общесоюзного законодательства, издаваемых в их развитие законоположений союзных республик, а равно общих правил страхования (полисных условий) и тарифов премий, утверждаемых в установленном порядке.

Таким образом, в качестве общего принципа провозглашается положение, что страховое законодательство является общесоюзным.

Союзные республики могут издавать законы, регулирующие страхование, только в развитие общесоюзного страхового законодательства.

Правила страхования (полисные условия), представляющие собой заранее выработанные основные условия по отдельным видам страхования, также являются общесоюзными нормативными актами. Положение о Госстрахе возлагает рассмотрение вносимых правлениями Госстрахов союзных республик проектов правил страхования на страховые советы при народных комиссариатах финансов союзных республик. Одобренные затем наркомфинами союзных республик эти правила подлежат дальнейшиму направлению через Главное Правление Госстраха в Страховой совет при НКФ Союза ССР на утверждение НКФ СССР[382].

Но, если основным источником страхового права теперь может быть только общесоюзное законодательство (Положение о Госстрахе и другие общесоюзные нормативные акты), то, тем не менее, достаточное значение, по нашему мнению, должно сохранится и за республиканскими органами всеобщей компетенции, поскольку, конечно, эти законы издаются в развитие общесоюзного законодательства.

В частности, мы полагаем, что независимо от издания Положения о Госстрахе должны сохранить свою силу и значение в качестве источника страхового права правила о страховании, изложенные в гл. XI ГК союзных республик. Положение о Госстрахе уделяет добровольному страхованию очень мало места - всего 3 статьи (17-19). Это заставляет предполагать, что законодатель имел намерение предоставить законодательству союзных республик (ГК) более подробное регулирование добровольного страхования.

Немаловажное значение, несомненно, сохранится по-прежнему и за нормативной деятельностью Госстраха, хотя в Положении об этом говорится вскользь[383].

Известное значение в качестве источников страхового права будут иметь и постановления местных органов власти, поскольку Положение о Госстрахе дает право правительствам автономных республик, областным, губернским и окружным исполнительным комитетам издавать постановления, в которых должны быть дифференцированы по отдельным подведомственным им районам нормы страхового обеспечения в пределах средних норм, установленных планом окладного страхования, а также устанавливать в указанных же пределах нормы страхового обеспечения для отдельных строений двора[384].

Последний вид источников страхового права, действовавших до издания Положения о Госстрахе в качестве субсидиарного источника страхового права, - правила Гамбургского страхования, - должен, разумеется, отпасть. Но мы склонны все же думать, что ввиду интернационального характера морского страхования (а отчасти и других видов транспортного страхования), советское страховое право будет постоянно впитывать в себя в качестве дополнительных источников права распространенные на Западе нормы "английского морского страхового права", "общегерманских правил морского страхования" и др.[385]

Интересно отметить, что новые, утвержденные 18 сентября 1925 г., правила страхования грузов по морским путям допускают в тех случаях, которые не предусмотрены этими правилами, условиями полиса или страховой квитанции временно, впредь до издания Морского Кодекса СССР, применение "Общих германских правил морского страхования" 1919 г., если не было обусловлено применение других иностранных правил морского страхования (§ 30).

Постоянно действующим источником страхового права явится иностранное право и в порядке коллизионном (ст. 7 ГПК).

* * *

Большой интерес вызывает вопрос о соотношении источников советского страхового права между собой.

Соотношение нормативных страховых актов, издаваемых центральными органами всеобщей компетенции, общесоюзными и республиканскими, разрешается довольно просто. Положение о Госстрахе, как мы видели, допускает республиканское (союзных республик) законодательство только в развитие законодательства общесоюзного.

Поэтому в случае отступления союзных республик от этой нормы должны иметь применение общие правила Конституции Союза ССР, дающие верховным органам Союза право приостанавливать и отменять постановления ЦИК'ов и СНК союзных республик (ст. 20, 31, 32 и др.).

Значительно сложнее обстоит вопрос о соотношении между нормативными страховыми актами, утвержденными НКФ СССР (правилами страхования), и прочими нормативными страховыми актами, как издаваемыми центральными общесоюзными органами всеобщей компетенции, так и центральными органами всеобщей компенетции республиканскими. Разрешение этого вопроса, по нашему мнению, должно идти в плоскости установления взаимоотношений объединенных наркоматов (поскольку НКФ является объединенным наркоматом) с верховными органами Союза и союзных республик.

Общее положение о наркоматах Союза ССР указывает, что распоряжения народных комиссариатов Союза ССР могут быть приостанавливаемы или отменяемы ЦИК'ом Союза, его Президиумом или СНК СССР; председателю СНК ССР и его заместителю принадлежит право приостанавливать распоряжения народных комиссариатов с последующим докладом в СНК СССР[386]. Право приостановки и отмены постановлений наркоматов Союза ССР принадлежит также и СТО Союза ССР[387].

В свою очередь, распоряжения народных комиссариатов союзных республик, при явном несоответствии данного распоряжения Конституции Союза ССР или законодательству союзной республики, могут быть приостанавливаемы ЦИК'ами или президиумаит ЦИК'ов союзных республик. О приостановке распоряжений ЦИК'и союзных республик немедленно сообщают в СНК Союза ССР или соответствующему народному комиссариату Союза ССР[388].

Но, как замечает И. Н. А н а н о в, приостановление не может явиться нормальным свойством осуществления органами союзной республики ее прав и является лишь тем решительным средством, к которому республики должны прибегать, когда исчерпаны все другие способы воздействия[389]. Нормальным же средством правовой защиты союзной республики является право опротестования распоряжений наркомата Союза ССР в Президиум ЦИК или СНК Союза ССР[390].

Обратно, объединенному (и общесоюзному) наркомату СССР принадлежит право опротестовать постановления ЦИК'а или Президиума ЦИК'а союзной республики в Президиум ЦИК Союза ССР, постановление СНК союзной республики - в СНК СССР, а постановление ЭКОСО союзной республики - в СТО[391].

Право протеста принадлежит также и объединенным наркоматам союзных республик. Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 21 сентября 1925 г., протесты объединенных наркоматов РСФСР на поста-новления и распоряжения соответствующих наркоматов Союза ССР в случае несоответствия таковых законодательству Союза или законодательству РСФСР представляются в СНК РСФСР с одновременным сообщением копий таковых протестов подлежащим наркоматам СССР, причем СНК РСФСР в случае признания протеста уважительным принимает соответствующее постановление и направляет таковое или в порядке ст. 59 Конституции РСФСР, или в порядке ст. 7 общего положения о народных комиссариатах СССР[392].

Изложенный здесь в общих чертах строй взаимоотношений объеди-ненных наркоматов с верховными органами Союза, союзных республик и с одноименными объединенными наркоматами союзных республик полнос-тью применим и к Наркомфину.

Правила страхования, утверждаемые НКФ СССР, являются разновид-ностью нормативных актов объединенного народного комиссариата и во всем должны разделять юридическую судьбу этих актов в случае их столкно-вения с нормами общесоюзного или республиканского страхового законо-дательства.

* * *

нормативные акты Главного Правления Госстраха в случае противоречия их советскому страховому законодательству могут быть в порядке иерархической подчиненности отменяемы НКФ СССР[393].

Нормативные страховые акты, издаваемые местными органами власти, подчиняются обычному режиму, установленному для нормативных актов, издаваемых этими органами власти[394].

Глава IV. Организация страхования

§ 1. Организация страхования на Западе

§ 2. Организация страхования в дореволюционной России

В дореволюционной России существовало большое разнообразие в организационных формах страхования.

Частное страхование строилось, по преимуществу, на акционерных началах ("1-е Российское О-во", "Россия", "Саламандра", "Жизнь" и др.). Значительное развитие получили и частные общества взаимного страхования (городские).

Публичное страхование осуществлялось следующими организациями: а) государственными (губернское страхование от огня в тех губерниях, где не было земств; страхование жизни через государственные сберегательные кассы, страхование от огня в губерниях царства польского, страхование судов поморов в Архангельской губ.); б) общественными (земское страхование от огня и скота от падежа, обязательное страхование строений Варшавским магистратом); в) сословные (казачье страхование и синодальное); г) общинными (общества колонистов)[400].

Все эти страховые организации вели ожесточенную борьбу за страхователя, что не создавало благоприятных условий для развития страхового дела[401].

§ 3. Организация страхования в СССР

I. Государственная страховая монополия

Под именем государственной страховой монополии понимается такая организация страхования, когда во всей стране страхование осуществляется только самим государством в лице его специальных органов.

Вопрос о введении государственной страховой монополии был серьезно выдвинут в теории еще в 80-х годах XIX века известным немецким экономистом А д о л ь ф о м В а г н е р о м. Но до сих пор, если не считать не приведшей ни к каким практическим результатам попытки Италии ввести монополию страхования жизни, нигде на Западе государственная страховая монополия введена не была[402].

Осуществление задачи последовательного проведения государственной страховой монополии было осуществлено только Союзом ССР[403].

Монополия страхования была провозглашена еще в конце 1918 г. с исключением из страховой монополии кооперации[404]. Но только с переходом к новой экономической политике государственная страховая монополия могла быть поставлена на твердую почву и получить практическое осуществление.

Первое свое правовое оформление страховая монополия получила в декрете 6 октября 1921 г. о государственном имущественном страховании, признавшем, что все страховое дело может находиться только в руках государства, с некоторыми исключениями для кооперации. Статьей 7 этого декрета единственным страховым органом было указано Главное Управление Государственного Страхования, входившее в состав Народного Комиссариата Финансов. Страхование имуществ, находящихся на территории РСФСР, в иностранных страховых обществах, а также перестрахование таковых имуществ в этих обществах без особого разрешения в каждом отдельном случае СНК было запрещено (ст. 6).

Такое положение вещей, когда единственным страховщиком на всей территории Советского государства оказывается одна государственная организация - Госстрах, - является, конечно, не чем иным, как государственной страховой монополией, хотя в декрете от 6 октября 1921 г. такой термин и не употребляется[405].

Последующее законодательство эту идею страховой монополии укрепило еще больше[406].

После образования Союза ССР, существование государственной монополии получило подтверждение в Положении о НКФ СССР. Ст. 13 этого Положения гласит: "Главное Правление Государственного Страхования, в качестве состоящего на хозяйственном расчете органа НКФ Союза ССР, в лице Правления Государственного Страхования союзных республик осуществляет государственную страховую монополию на территории Союза ССР и руководит делом государственного страхования в союзных республиках, на основании особого Положения".

Но наиболее ярко эта идея проявилась в Положении о государственном страховании Союза ССР, указывающем, что страхование во всех его видах является государственной монополией Союза ССР[407].

С теоретической точки зрения обычно указывают на следующие положительные стороны государственной страховой монополии, дающие ей ряд преимуществ перед частным страхованием: 1) при страховой монополии создается обширнейшее страховое поле, что создает большую устойчивость для страховой организации и почти совершенно уничтожает потребность в перестраховании иностранных перестраховщиков; 2) облегчается выработка страховой тарификации; 3) государство получает возможность принять на свою ответственность такие риски, которые частные общества отказались бы принять по их высокой опасности, а также предоставить страхователям наибольшие льготы в отношении тарифов премий, порядка их уплаты и проч.; 4) страховая монополия уничтожает параллелизм страховых органов, проявляющийся при действии различных страховых организаций, и сокращает административные расходы.

Но в условиях советского государства, кроме этих преимуществ общего характера, страховая монополия обладает еще другими положительными свойствами, чуждыми частному страхованию.

Как указывает Е. М е н, даже в буржуазных государствах национализация страхового дела (государственная страховая монополия) не связывается исключительно с возможностью извлечения прибыли, а мыслится как мера социальная, не только имеющая прямой своей целью извлечение прибылей, но долженствующая путем удешевления и широкого распространения страхования создать наибольшую устойчивость как самой государственной операции, так и благосостояния населения и всего гражданского оборота страны. Самое сосредоточение в руках государства значительных страховых капиталов мыслится лишь в качестве подсобной второстепенной меры, как усиление средств казны, прямое же назначение их усматривается в другом - в открытии для государства возможности широкого развития мероприятий, имеющих целью уменьшение истребления имущества (и людей) стихийными бедствиями, предупреждение их и борьбу с ними[408].

Тем более резко выступает на первый план значение государственной страховой монополии как меры социальной в СССР.

"Получение прибыли, - говорит С. Р о з е н о е р, - как таковое, как самоцель, не является задачей Госстраха. Конечно, в результате того или иного благоприятного года в кассе Госстраха могут получиться некоторые излишки. Но эти излишки - не дивиденд, подлежащий выдаче акционерам. Они возвращаются населению в виде безвозвратных пособий на покупку пожарных машин, на борьбу с эпизоотиями и др. Цель Госстраха - не прибыль, а оказание помощи населению, пострадавшему от стихийных бедствий"[409].

Наглядной иллюстрацией к этим словам являются суммы, отчисленные Госстрахом на меры борьбы со стихийными бедствиями. Согласно "Обзору работы НКФ Союза ССР" за период с 1 октября 1923 г. по 1 апреля 1925 г., прибыль Госстраха за 1922-23 гг. выразилась в общей сумме в 8,2 миллиона рублей, причем за счет прибылей 1922-23 гг. на меры борьбы со стихийными бедствиями (путем превенции и репрессий) было ассигновано свыше 2,2 миллиона руб. За счет прибылей 1923-24 гг. проектируется отчислить 4-5 миллионов руб.[410]

II. Структура аппарата государственного страхования[411]

А. Высшим органом надзора по отношению к Госстраху является НКФ СССР, в состав которого входит Главное Правление Госстраха в качестве органа, состоящего на хозяйственном расчете[412]. На обязанности Народного Комиссара Финансов СССР лежит утверждение тарифов страховых премий и правил страхования, а также постановлений Страхового Совета при НКФ СССР, касающихся законодательных предположений по государственному страхованию и др. принципиальных вопросов по страховому делу, вносимых членами Совета или ведомствами Союза ССР[413].

Народным комиссарам финансов союзных республик присваиваются в отношении соответствующих страховых советов права, аналогичные правам Народного Комиссара Финансов СССР в отношении страхового совета НКФ СССР[414].

Б. При НКФ СССР состоит Страховой Совет - учреждение совещательного характера. На его обязанности лежит: рассмотрение вносимых Главным Правлением Госстраха планов страхования в общесоюзном масштабе, общих правил страхования (полисных условий), тарифов премий, законодательных предположений по государственному страхованию, предположений Главного Правления об общих основаниях отчислений в резервы премий по всем видам страхования, принципиальных вопросов по страховому делу, вносимых членами Совета или ведомствами Союза ССР и др.[415]

---

Примечания:

[382] Пол. о Госстрахе, ст. 39, 41.

[383] Пол. о Госстрахе, ст. 25, п. «в», ст. 29, п. «г».

[384] Пол. о Госстрахе, ст. 11.

[385] Полисы морского страхования – «Ллойда», «Гамбургский», «Марсельский».

[386] Общее положение о наркоматах СССР, ст. 7.

[387] Положение о СТО, ст. 3, п. «в» и «г». См. проф. Д. А. М а г е р о в с к и й, «Вестник Сов. Юстиции», 1924 г., № 2. Несколько иначе И. Н. А н а н о в, «Очерки федерального управления», стр. 54, 1925 г.

[388] Общее положение о наркоматах СССР, ст. 8.

[389] «Очерки», стр. 52.

[390] Конституция Союза ССР, ст. 35. Положение о СНК СССР, ст. 3, п. «к».

[391] И. Н. А н а н о в, там же, стр. 53.

[392] Пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 21 сентября 1925 г., ст. 1–3 («Известия», № 247, от 28 октября 1925 г.).

[393] Пол. о НКФ СССР, ст. 13.

[394] Конституция РСФСР, ст. 48, 65.

[400] «Словарь страховых терминов», стр. 141.

[401] В. П о т о ц к и й, «Краткий курс», стр. 19 сл.

[402] Монополия страхования жизни была установлена в Италии законом 1912 г., но в 1922 г. правительством этот закон был аннулирован. Государственная монополия страхования была провозглашена еще законом 1911 г. в Урагвае; но фактически она там отсутствует, так как частные страховые общества продолжают свою работу в Урагвае до настоящего времени. В ближайшем будущем предположено введение страховой монополии в Коста-Рике (Центральная Америка). Проекты национализации страхования возникали и в других странах, но не получили никаких результатов (в Германии – в 1919 г., в Дании – в 1924 г., во Франции последний проект относится к 1924 г.). Вопрос о введении страховой монополии обсуждался серьезно во время войны в 1916 г. и в дореволюционной России. «Вестн. Госстр.», 1924 г., № 23, стр. 42–46; С. Р ы б н и- к о в, «Монополия страхового дела», стр. 3.

[403] Исследование социально-экономической стороны советской страховой монополии выходит за пределы настоящей работы. См. С. Р ы б н и к о в, «Монополия страхового дела». Ряд статей – в «Вестн. Госстраха» за 1922–1924 гг.

[404] См. гл. II, § 2, II.

[405] Е. М е н, «Имущественн. страхование по законодат. СССР», 1924 г., стр. 7 сл.; «Вестн. Гос­страха», 1924 г., № 11–12, 13, 14–16.

[406] Пост. СНК от 6 июля 1922 г., пост. СНК от 25 июля 1922 г., постан. НКФ от 27 ноября 1922 г. и др.

[407] Ст. 1, 3. В виде изъятия Положение о государственном страховании сохраняет за НКПС и НКП и Т предоставленные им действующими законоположениями права на взимание особого сбора с объявленной ценности пассажирского багажа и почтовых отправлений. Не изменяются так же правила об артелях ответственного труда. Там же, прим. 2, ст. 1. Об изъятиях для кооперации (см. стр. 309), для экспортно-импортных товаров (см. стр. 311). О перестраховании (см. стр. 317).

[408] «Вестн. Госстраха», 1924 г., № 11–12, стр. 13 след.

[409] «Вестн. Госстраха», 1924 г., № 19, стр. 7.

[410] «Обзор работы НКФ СССР», 1925 г., стр. 217.

[411] Структура органов Госстраха, организованная до издания Положения о Госстрахе, несколько отличается от структуры, принятой Положением. До образования соответствующих органов государственного страхования на основе Положения продолжают свою деятельность существующие органы Госстраха. Постановление ЦИК и СНК СССР о введении в действие Положения о Госстрахе, ст. 3.

[412] Положение о НКФ СССР, ст. 13.

[413] При несогласии Народного Комиссара Финансов с постановлением большинства Страхового Совета вопрос переносится на разрешение СТО Союза ССР. План обязательного окладного страхования, во всяком случае, подлежит утверждению СТО по представлению Наркомфина Союза ССР.

[414] При несогласии Народных Комиссаров Финансов с постановлением большинства страховых советов, вопрос переносится на разрешение ЭКОСО соответствующих республик.

[415] Положение о Госстрахе, ст. 38.

« Предыдущая |  Оглавление  | Следующая »